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坚决推进反兴奋剂斗争,构建完善刑事、行政、行业手段衔接配套的兴奋剂处罚机制

2020-12-29 10:14:01

日前,全国人大常委会三审通过了《刑法修正案(十一)》,增设了“引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂”等有关罪名。这一重要变化对提升反兴奋剂工作法治化水平,全面推进反兴奋剂斗争具有重大意义。

一、充分认识兴奋剂入刑的重大现实意义

反兴奋剂工作旨在保护体育运动参加者的身心健康,维护公平竞争的体育道德,维护国家形象和荣誉,是体育事业持续健康发展和体育强国建设的重要支撑和保障。

通过多年持续不懈的努力,我国的反兴奋剂工作取得了显著成效,政策、法规、制度日益完善,管理体制和运行机制不断健全,教育、检查、检测、调查等各项措施不断深入。国家体育总局先后制定并下发《反兴奋剂工作发展规划(2018-2022)》和《“反兴奋剂工程”建设方案》,反兴奋剂斗争的顶层设计更加系统;已有16个国家运动项目管理单位和27个省区市成立了专门的反兴奋剂部门或机构,“纵横交叉、上下联动”全覆盖的反兴奋剂组织体系初步建成; 2019年反兴奋剂教育活动覆盖人数超过40万人,“拿干净金牌”理念为核心的反兴奋剂宣传教育逐步深入;2019年实施兴奋剂检查20314例,检查规模和覆盖面处于世界前列;检测技术和方法的改进彰显成效,检测能力得到显著提高,以“零容忍”为导向的兴奋剂检查、检测、调查和处罚力度不断加大;兴奋剂检查阳性数量从2016年的125例下降到2019年的47例,阳性率从1.1%下降到0.23%,兴奋剂问题“去存量、遏增量”取得积极成效;近年来我国还先后成功举办了第二届世界反兴奋剂教育大会、首届国际反兴奋剂工作专业研讨会等重要国际会议,反兴奋剂国际影响力和话语权不断提升,为全球反兴奋剂斗争作出了积极贡献。

但总的来说,当前反兴奋剂斗争形势依然严峻复杂,不论是在体育比赛之内,还是比赛之外,不论是在竞技体育赛场上,还是学校和社会体育活动中,依然有人在铤而走险使用兴奋剂,也反映出反兴奋剂治理体系和治理能力还存在明显短板。近年来,反兴奋剂中心查处的一系列严重兴奋剂违法违规案件,背后都折射出兴奋剂源头治理不力,违规惩处力度不够,违法成本过低,行业、行政和刑事处罚难以衔接等问题。这些恶性兴奋剂事件的发生,对我国体育事业和国家形象造成了严重的负面影响。

推动兴奋剂入刑是贯彻落实习近平总书记关于反兴奋剂工作重要指示批示精神的重要举措。习近平总书记高度重视体育和反兴奋剂工作,多次对反兴奋剂工作作出重要指示、批示。2020年9月22日,习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上强调,要坚决推进反兴奋剂斗争,强化拿道德的金牌、风格的金牌、干净的金牌意识,坚决做到兴奋剂问题“零出现”、“零容忍”。这是总书记第一次明确提出“反兴奋剂斗争”的要求,把反兴奋剂纳入到为实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦中所进行的伟大斗争中来,充分彰显了反兴奋剂工作的极端重要性。在2035年建成体育强国的历史进程中,夺取反兴奋剂斗争的胜利,必将是体育战线的重中之重,也是建成体育强国的必要条件。

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十九届四中全会提出,“坚定不移走中国特色社会主义法治道路,全面推进依法治国,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在反兴奋剂斗争中贯彻落实习近平总书记的重要指示批示精神,提升对兴奋剂问题的治理能力,首先要完善法治环境,健全反兴奋剂法律法规体系,加大对兴奋剂问题的惩处力度。通过刑事手段打击非法生产、交易兴奋剂和组织使用兴奋剂等严重违法行为,可以弥补现行反兴奋剂规则的局限性,提高违法成本,加大威慑力度,增强处罚效果,有利于从源头上遏制兴奋剂问题,维护纯洁体育,保护公众健康,同时也是国际反兴奋剂斗争的经验总结和发展趋势。因此,推动兴奋剂入刑,不仅势在必行,而且迫在眉睫。

近年来,在体育总局的积极推动下,在立法、司法机关和国务院法制部门的大力支持下,兴奋剂入刑工作取得了重大进展。2019年11月18日,最高人民法院公布了《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“司法解释”),并于2020年1月1日起正式实施。这是兴奋剂入刑实质性的第一步,也是至关重要的一步。反兴奋剂中心非常关注司法解释的实施情况,注意加强与市场监管部门和公安机关的执法合作,探索在实际工作中如何准确适用司法解释中的罪名查处相关案件。同时,按照兴奋剂入刑的既定方针和路线图,体育总局继续与全国人大法工委深入沟通,推动修改刑法,对司法解释尚未涵盖的严重违法行为进行更为直接有力的制裁。

《刑法修正案(十一)》增设与兴奋剂有关的罪名和条款,是立法、司法和体育战线协同推动兴奋剂入刑取得的又一重大成果,在司法解释的基础上又迈出了一大步。我们相信,此次《刑法修正案(十一)》的通过,对于完善反兴奋剂法治体系,建设反兴奋剂长效治理体系,坚决推进反兴奋剂斗争,进而做到兴奋剂问题“零出现”、“零容忍”,都将发挥深远的影响。

二、准确理解《刑法修正案(十一)》有关兴奋剂的罪名和条款

《刑法修正案(十一)》规定:“引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂参加国内、国际重大体育竞赛,或者明知运动员参加上述竞赛而向其提供兴奋剂,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。组织、强迫运动员使用兴奋剂参加国内、国际重大体育竞赛的,依照前款的规定从重处罚。”

刑事手段的打击面不可能过宽,慎用刑罚是法学界的共识。我们一直主张,推动兴奋剂入刑不是要追究那些使用兴奋剂运动员的刑事责任,他们的问题仍交由体育组织依照反兴奋剂规则处理。兴奋剂入刑要着重惩处走私、非法生产、销售兴奋剂和组织、强迫、欺骗、教唆运动员使用兴奋剂等违法活动,坚决打击运动员背后的违法主体,遏制兴奋剂向学校体育、群众体育和全民健身蔓延的势头,保护运动员和公众健康,维护良好的社会、经济秩序。 

随着司法解释的出台,走私、非法生产、销售兴奋剂的违法行为已经纳入刑法规制,但还有很多与兴奋剂有关的违法行为没有纳入刑法规制。特别是组织、强迫、欺骗、教唆运动员使用兴奋剂等违法行为,如果行为主体不属于国家工作人员,或者实施对象不属于未成年人、不涉及国家考试,那就无法直接追究其刑事责任。对于这些行为,仅靠行业处罚,惩处力度明显不足。即使违规人员受到禁赛、罚款等行业处罚,依然可能我行我素,违反禁赛规定,继续从事违法活动。对此类违法行为的威慑和惩处力度不够,违法成本过低,是当前兴奋剂问题屡禁不止并不断蔓延的重要原因。

《刑法修正案(十一)》增设有关罪名,就是要解决这一问题。按照本条规定,不论是引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂,向运动员提供兴奋剂,还是组织、强迫运动员使用兴奋剂,只要是参加国内、国际重大体育竞赛,情节严重的,都可以依法追究刑事责任。依照反兴奋剂规则,上述这些行为都是极为严重的兴奋剂违规,而且这些行为一般都是运动员辅助人员所为。正如2021版《世界反兴奋剂条例》指出的,“参与对运动员使用兴奋剂或包庇使用兴奋剂的人员,应当受到比兴奋剂检查结果呈阳性的运动员更为严厉的处罚,因此把这些辅助人员通报给主管部门(从而给予更为严厉的处罚),是遏制使用兴奋剂的重要措施”。

《刑法修正案(十一)》将严重违规的运动员辅助人员纳入了刑事制裁的范围,实现了精准打击的目的。这和国际反兴奋剂斗争的主流认识是完全一致的。2019年波兰卡托维兹世界反兴奋剂大会上,国际奥委会主席巴赫强调,兴奋剂事件幕后常有运动员辅助人员的身影,但体育组织对这些人的处罚力度极为有限,未来反兴奋剂斗争焦点之一应该是如何鼓励政府更为有效打击违规的运动员辅助人员。世界反兴奋剂机构前任主席瑞迪、现任主席班卡也都表达过类似观点。

三、厘清行业自律、行政执法和刑事处罚的边界,做好相关规定的协调和衔接

随着《刑法修正案(十一)》的正式实施,在刑事处罚、行政执法和行业自律三个层面,打击使用兴奋剂的法律依据和手段都已具备。在具体实施过程中,还要厘清刑事处罚、行政执法和行业自律的边界,做好相关规定的协调和衔接,从而构建完善刑事、行政、行业手段衔接配套的兴奋剂处罚机制,织成一道更为严格细密的法网。

首先,对于一般的兴奋剂违规,主要适用反兴奋剂行业规则进行处理。目前,对兴奋剂违规的认定和处罚标准是全球统一的,由《世界反兴奋剂条例》作出界定。体育总局发布了《体育运动中兴奋剂管制通则》,近期正在制定更为系统完备的《反兴奋剂规则》,将《世界反兴奋剂条例》的强制性规定转化成了国内体育运动中普遍适用的规则,确保了国际、国内规则的协调一致。目前界定的兴奋剂违规有11类,包括只有由运动员实施的行为,例如检测结果阳性、使用兴奋剂、拒绝、逃避兴奋剂检查、违反行踪信息管理规定等,也包括不限制特定主体的行为,例如篡改兴奋剂管制环节、持有兴奋剂、交易兴奋剂、对运动员施用兴奋剂、共谋、与兴奋剂违规人员合作等。

在反兴奋剂工作中,不论是查出运动员使用兴奋剂,还是辅助人员实施的组织、强迫、欺骗、教唆运动员使用兴奋剂,以及向运动员提供兴奋剂,首先应由体育社会团体适用行业规则进行禁赛、罚款等适当处罚。对于运动员辅助人员实施的上述违法行为,不论是否涉及国际、国内重大体育竞赛,都可以继续依照国务院《反兴奋剂条例》第40条追加处罚。如果涉及到国际、国内重大体育竞赛,情节严重的,就应当移送司法机关追究其刑事责任。2021版《世界反兴奋剂条例》指出,兴奋剂违规也可能违反非体育类法律法规,应当通报给行政主管部门、职业纪律机构或司法机关(从而继续追究法律责任)。这一要求也是着眼于行业、行政和刑事制裁手段的衔接,与我们的制度设计可以说是不谋而合。

其次,关于行政法规国务院《反兴奋剂条例》的适用。《反兴奋剂条例》的立法宗旨主要是“控制源头,限制流通”,主要目的是打击药源,加强对兴奋剂生产流通环节的管控,追究法律责任的重点是非法生产、销售蛋白同化制剂、肽类激素等兴奋剂物质的违法行为。对于此类行为,依照《反兴奋剂条例》第38条,应当由药品监督管理部门没收非法生产、经营的蛋白同化制剂、肽类激素和违法所得;情节严重,构成犯罪的,依照司法解释,可以按照走私罪、非法经营罪论处。

还需注意,《反兴奋剂条例》第39条和40条也规定了体育社会团体、运动员管理单位、运动员辅助人员向运动员提供兴奋剂或者组织、强迫、欺骗、教唆运动员在体育运动中使用兴奋剂的法律责任。在实践中,这些行为首先会按照兴奋剂违规处理,适用行业规则处罚。随着《刑法修正案(十一)》的出台,如果这些行为涉及到重大体育竞赛,情节严重,就应当依法追究刑事责任,这样《反兴奋剂条例》和刑法的规定就能较好的衔接起来。

第三,关于司法解释的适用。司法解释规定了按照走私罪,非法经营罪,生产、销售有毒有害食品罪,虐待罪,组织考试作弊罪和滥用职权、玩忽职守罪论处的6种情形,目的是适用现行刑法的罪名去追究刑事责任,与《刑法修正案(十一)》新增的兴奋剂罪名是并行不悖的。新增兴奋剂罪名,解决的是国务院《反兴奋剂条例》和司法解释一直没能解决的组织、强迫、欺骗、教唆运动员使用兴奋剂,应当如何追究刑事责任的问题,这恰恰是体育运动面临的顽疾。因此,《刑法修正案(十一)》通过,对《反兴奋剂条例》和司法解释是极大的支持和补充。当然,由于这是一个崭新的罪名,理论和实务界对其犯罪构成要件的认识还比较有限,需要深入研讨。在具体适用过程中,势必需要司法机关对定罪量刑提供指导性意见,也就需要继续补充完善司法解释。

法治建设是个长期的过程,《刑法修正案(十一)》的通过,对反兴奋剂斗争而言,是一个重大的里程碑事件。随着刑事制裁手段的逐步完善,对兴奋剂生产、流通的监管短板又凸显出来,这就需要尽快推动修改国务院《反兴奋剂条例》,加强兴奋剂综合治理、源头治理,切实把制度的笼子扎牢扎密,坚决做到兴奋剂问题“零出现”、“零容忍”。

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